土地确权案件主要法律问题解析

土地确权案件主要法律问题解析

海南日新律师事务所   李亚雄 律师  

    一、常用法律法规规章

1、《中华人民共和国土地管理法》第八、九、十、十六条；

2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条；

3、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》；

4、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》；

5、《海南省土地权属确定与争议处理条例》；

6、《海南省确定土地权属若干规定》；

7、《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益的意见》。

二、土地确权机构权限划分

1、省人民政府负责调查处理下列土地权属争议案件：

（1） 跨市、县、自治县的土地权属争议案件；

（2） 争议一方为中央国家机关或者其直属单位，且涉及土地面积较大的争议案件；

（3）争议一方为军队，且涉及土地面积较大的争议案件；

（4） 省内有较大影响的土地权属争议案件。

2、市、县、自治县人民政府负责调查处理本辖区内的下列土地权属争议案件：

（1） 跨乡镇的土地权属争议案件；

（2）单位之间的土地权属争议案件；

（3）农垦企事业单位与个人之间的土地权属争议案件。

3、乡镇人民政府负责受理和调查处理本辖区内的下列土地权属争议案件：

（1）个人之间的土地权属争议案件；

（2）个人与单位（不含农垦企事业单位）之间土地权属争议案件。

　　乡镇人民政府可以受理本行政区域内的农村集体经济组织之间的土地权属争议案件，进行调查、调解，提出处理意见，报上一级人民政府做出处理决定。

三、土地确权程序

主要程序包括：当事人提出土地确权申请并提供相关证据材料→通知利害关系人提出答辩意见并提交相关证据材料→现场指界、确定争议土地四至范围→调查土地权属以及管理使用状况→召开听证会，听取当事人及土地利害关系人的陈述意见→调解，调解成功的制作调解书→调解不成的，作出《土地权属争议处理决定书》。

四、确权依据

1、人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证；

2、人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；

3、县级以上人民政府及有关部门关于组建、合并、分立国有农场的批准文件；

4、国有农场与周边农村集体经济组织签订的用地协议书；

5、土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议；

6、人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的调解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图；

7、地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件；

8、法律、法规规定的其他证据。

　　对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和地方性法规、规章的规定，作为确定土地权属的依据。

五、保护国有农场土地合法权益的特殊规定

依据《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益的意见》（国办发[2001]8号）第一条的规定：

地方各级人民政府及有关部门要以党中央、国务院有关指示精神为指导，从有利于国有农场和农村经济发展出发，本着尊重历史和现实的原则，依照国家有关土地管理的法律、法规的政策以及原国家土地管理局１９９５年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》的有关规定，准确把握政策界限，妥善解决土地权属争议，依法、公平、公正、合理地确认国有农场土地使用权。　　（一）县级以上人民政府及有关部门关于组建国有农场的批文和国有农场与周边农民集体签定的用地协议书，原则上应作为确认国有农场的国有土地使用权的依据。但是，下列情况按以下原则处理：1、1962年实行劳动、土地、耕畜、农具“四固定”时将国有农场规划设计范围内的土地固定给农民集体所有且该农民集体使用至今的，应确认该农民集体土地所有权。2、经县级以上人民政府及有关部门批准，国有农场规划设计范围内的土地划拨给其他单位并使用至今的，按使用现状确定国有土地使用权。3、国有农场所属单位成建制称交给地方或者从国有农场成建制独立出来的，根据移交或批准文件，确认其国有土地使用权。4、经国有农场主管部门同意，国有农场土地已转由其他单位使用的，除以承包、租赁、借用方式使用的外，按现状确认该使用单位的国有土地使用权。　　（二）1962年“四固定”后至1982年《国家建设征用土地条例》发布前，对国有农场和周边农民集体相互越界使用至今的土地，由各地按照国家及有关主管部门的政策规定，结合当地具体情况处理。各省、自治区、直辖市制定了相关规定的，可从其规定。　　（三）实行场社（队）合并或以场带社（队），后来场社（队）分开的，原则上按场社（队）分开时双方签定的划地协议确定土地所有权和使用权。存在争议的，由双方协商解决；协商不成的，由县级以上人民政府处理。未签定协议也未发生争议的，按使用现状确定土地所有权和使用权。　　（四）确有书面协议借用农场土地的，国有土地使用权归出借方。协议到期的应予退还，一时不能退还的，双方签定继续借用协议。　　（五）对土地使用权已确认给国有农场，但现使用者确实一时难以退还的，可与农场协商，采取承包、租赁或股份合作的方式继续使用土地。　　（六）对国有农场和农民集体现使用的有争议的土地，因土地权属资料不清，无法查证土地权属来源的，根据实际使用情况，并经双方协商一致后，确认各自的国有土地使用权和集体土地所有权。协商不成的，由县级以上人民政府处理。　　（七）对其他单位或个人越界抢占的国有农场土地，其土地使用权无条件确认给国有农场。　　（八）新疆生产建设兵团土地确权的具体原则，由国土资源部、农业部商新疆维吾尔自治区人民政府和新疆生产建设兵团，根据本意见精神研究确定。

六、对土地确权决定不服的权利救济

1、根据《土地管理法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，对于土地权属处理决定不服的应当先申请行政复议，行政复议决定维持土地权属处理决定的，可以向人民法院起诉。

2、土地权属处理决定只能由各级人民政府作出，行政复议被申请人和行政诉讼被告是各级人民政府。

3、由于土地权属处理决定有第三人，如果行政复议决定撤销土地权属处理决定的，第三人对行政复议决定不服可向人民法院提起诉讼。

4、由于复议机关和人民法院无权确定土地权属，故此经过行政复议、行政诉讼，最终撤销土地权属处理决定的，应当责令被告即市县人民政府重新作出土地权属处理决定，解决土地权属争议。

七、土地确权争议案件应当注意的其他几个重要问题

1、行政复议过程中，被申请人不按照规定提出书面答复、提交当初作出处理决定的证据、依据和其他有关材料的，视为该处理决定没有证据、依据，决定撤销该处理决定；行政诉讼过程中，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，第三人提供证据的除外。

2、除了本文第四条列举的确权依据外，争取土地权属的证据还有管理使用争议土地的承包租赁证明、借用或置换土地证明、造林及验收证明、证人证言以及及时对其他单位或个人占用土地提出异议等。土地权属案件举证的核心是，证明当事人一直管理使用争议土地，一直提出土地权属主张。

3、海南省土地利用率低，争议土地基本上是坡地，长久以来受地理条件和观念的影响，经常是由不同的经济组织轮换使用争议土地，一个经济组织使用争议土地长达20年的概率极小。因此，在处理该类案件中，需要特别注意，没有确凿证据条件下，主张长期使用争议土地的一般都得不到政府和法院的支持。

4、根据海南省国土环境资源厅、海南省农垦总局《关于场社土地权属纠纷调处若干问题的处理意见》第一条的规定，对于农民集体使用农场批准规划范围的土地，农民集体主张是在1982年5月14日以前开始使用，而农场主张是在1982年5月14日后开始使用的纠纷案件，可依据1982年5月14日以后最接近该时点的航片进行判读确认。如能判读确认土地已于航片拍摄时被农民集体使用，则确权发证给农民集体；如能判读确认土地未被使用，则确权发证给农场。

5、对于涉及“场社合并”的土地，由于政府对于“场社合并”的批文内容都很简单，往往不涉及具体的土地四至范围，也不组织政府部门划定土地界线图。因此，对于此类案件，一定要仔细查看农场和经济社双方之间签订的协议、划定的界线以及其他移交资料，核实划归农场的土地范围，确定争议土地权属。

6、在《行政复议法》及《行政诉讼法》颁布前，土地权属争议案件是按照民事纠纷来处理的。当时，一般是先由人民政府政府作出有关土地权属的“仲裁处理意见”，当事人不服的起诉到人民法院，按照民事诉讼程序审理。因此，在《行政复议法》及《行政诉讼法》颁布前，人民政府已经对争议土地作出“仲裁意见”而当事人没有依法起诉的，该“仲裁意见”即是确定土地权属的依据。

7、在缺少相关书面证据时，很多当事人提供了众多证人证言作为证据。根据《行政诉讼法》的规定和司法实践，证人证言必须有证人的基本身份信息和单位证明，最好能够提供身份证复印件并出庭作证，否则人民法院不予采纳。在土地权属争议案件中，仅仅只有证人证言是完全处于劣势的。对于此类案件，更好的策略是将重心放在否定对方的土地权属主张上，适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项的规定，由人民政府行使自由裁量权，将争议土地按照适当比例分配各争议双方当事人，争取部分土地权属，维护自身合法权益。