无偿收回国有建设用地使用权法律解析

（海南日新律师事务所  李亚雄 律师 ）

  一、无偿收回土地使用权常用法律法规规章条文依据

1、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条；

2、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条；

3、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二、四十一条；

4、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条；

5、国土资源部《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》第五、六条；

6、国土资源部《闲置土地处置办法》第二、五、九、十四、十五条；

7、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二、五、六、七、十、十一、十六、二十八、二十九、三十、三十二、三十五条。

二、无偿收回土地使用权的基本程序

1、法定程序：闲置土地调查及通知→闲置土地认定及通知→告知土地使用权人有申请听证的权利→报经有关批准机关批准→收回国有建设用地使用权决定书及通知。

2、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、七十四条的规定，无偿收回土地使用权的决定违反法定程序的，行政复议决定应当撤销或者确认收回国有建设用地使用权决定书违法。

三、闲置土地认定 1、《闲置土地处置办法》第二条：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

2、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条：本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：

（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；

（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；

（三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的；

（四）法律、法规规定的其他情形。

第五条  本规定第二条所称动工开发按照下列标准认定：

（一）需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；

（二）使用桩基的项目，打入所有基础桩；

（三）其他项目，地基施工完成1/3以上。

第六条  本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。

第七条  本规定第二条所称应动工开发建设用地总面积，按照国有建设用地使用权人取得国有建设用地使用权后依法报建的建筑物或者构筑物所占的土地面积进行认定。

已动工开发建设用地面积按照应动工开发建设用地总面积中国有建设用地使用权人已经进行实际动工开发建设的土地面积进行认定。

3、《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条：

（一）明确闲置土地宗地的认定标准。闲置土地的认定和处置要以宗地为基本单位，宗地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定（以下简称合同约定）或者划拨决定书规定（以下简称文件规定）的面积进行认定。因规划调整、分割转让等特殊原因分割发证的，应当重新签订国有建设用地使用权（以下简称土地使用权）有偿使用合同或者重新核发划拨决定书，并按照重新签订的合同约定和核发文件规定的宗地面积进行闲置土地认定；未重新签订合同或者核发划拨决定书的，以分割发证后土地使用权证载明的宗地面积进行闲置土地认定。

（二）明确动工开发日期的认定标准。动工开发日期按照合同约定和文件规定认定。没有合同约定、文件规定或者合同约定、文件规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行动工开发建设的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期，签订补充协议或者重新签订土地使用权有偿使用合同约定新的动工开发日期的除外。

（三）明确动工开发行为的认定标准。除法律法规另有规定外，土地使用权人应当依法取得施工许可证后才能开发建设，在依法取得施工许可证后动工开发的，方可认定为已动工开发。未依法取得施工许可证即动工开发的，不视为已动工开发。土地使用权人在2012年7月1日《闲置土地处置办法》(国土资源部第53号令)实施之前未取得施工许可证即动工开发的，经依法完善相关施工许可手续后，可视为已动工开发。闲置土地处置时，有关行政主管部门已作出拆除所建建筑物或构筑物的行政处理文书或者已由有关部门拆除所建建筑物或构筑物、且行政处理文书和拆除行为未经依法撤销或者确认违法的，不视为已动工开发。

（四）明确应动工开发和已动工开发建设用地面积的认定标准。应动工开发建设用地总面积，按照依法报建的建（构）筑物所占的基底土地面积进行认定，或者按照以下公式计算认定：应动工面积＝建筑密度×出让土地总面积。已动工开发建设用地的面积，对已经形成地上建（构）筑物的，按照建（构）筑物的基底土地面积认定；未形成地上建（构）筑物的，按地基施工部分的土地面积进行认定。已动工开发建设用地面积可由市县土地行政主管部门委托具有相应资质的单位测量确定。

（五）明确项目投资额的认定标准。项目总投资额按照土地使用权有偿使用合同或划拨用地决定书确定；没有合同约定、文件规定或者合同约定、文件规定不明确的，可以根据发展改革部门的固定资产投资项目备案、核准或项目批复确定；发展改革部门的相关许可文件对项目应投资总额没有规定，或者对发展改革部门相关许可文件所确定应投资总额有争议的，市县土地行政主管部门可以依据规划许可的项目报建方案，委托具有相关资质的单位进行评估确定。已投资额是指土地使用权人已经投入用于土地开发建设的资金总额，市县土地行政主管部门可以依据规划许可的项目报建方案，委托具有相关资质的单位进行评估确定。总投资额和已投资额不包括国有土地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

（六）明确闲置土地使用权处置的相对人。各市县在处置闲置土地时，要将依法取得土地的土地使用权人作为处置相对人。对通过双方协商或者有关权利人拍卖等方式转让土地使用权，已办理土地变更登记手续的，以变更登记后的土地使用权人作为闲置土地处置相对人；未办理土地变更登记手续的，以原土地使用权人作为闲置土地处置相对人；有法院裁判或者仲裁裁决的，以生效的法院裁判或者仲裁裁决确定的权利人或者受让人为闲置土地处置相对人。对司法查封的土地，以查封土地登记的土地使用权人作为闲置土地处置相对人。

4、《海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》第一条第（二）项

对经转让过户、司法裁定过户等方式取得的闲置土地以及因各类原因造成闲置的土地，其闲置时间应当根据政府首次供地时国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定书约定的动工开发日期进行认定;没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期;实际交付日期不明确的，以核发国有土地使用权证之日起1年为动工开发日期。

四、政府原因及不可抗力造成土地闲置的认定

1、《闲置土地处置办法》第八条  有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

2、《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条  有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家和地方出台相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的； 

（四）因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的；

（五）因行政行为引起处置土地上相关群众信访事项等，导致无法动工开发的；

（六）因军事管制、文物保护、市政建设等原因导致无法动工开发的； （七）国家和省人民政府规定的其他情形。

第十四条  因政府原因造成土地闲置，有确定的起讫时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。

第十五条  因台风、洪水、地震等自然灾害或者其他不能预见、不能避免并不能克服的客观情况导致土地闲置的，应当认定为不可抗力造成土地闲置。

3、《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第二条：

（一）关于征地拆迁原因。对政府已完成征地拆迁、土地补偿安置和土地交付，由于土地使用权人未按规定或者约定动工开发等原因，致使周边农民或他人占用土地进行种植或建设的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。

（二）关于规划原因。由于土地使用权人提出调整规划、建筑设计方案等自身原因导致规划部门对其报建申请不予以受理、不予以批准的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。但规划部门受理申请至不予批准决定作出的期间不计入土地闲置时间。

（三）关于基础设施配套建设原因。土地有偿使用合同中未约定基础设施配套建设或者约定内容不明确或者法律法规规定不明确的，土地使用权人以基础设施建设未到位为由，主张是政府或者政府有关部门原因造成土地闲置的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。

（四）关于未依法实施行政许可原因。土地使用权人申请相关行政许可，未被行政部门受理或者受理后未予以批准的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。但行政部门受理申请至不予批准决定作出的期间不计入土地闲置时间。

（五）其他情形。经认定为政府原因造成土地闲置的，应当具有相应的证明材料，证明材料不充分的，不能直接认定为政府原因造成土地闲置。对既存在政府原因又存在非政府原因的闲置土地，政府原因消除后，因非政府原因导致土地继续闲置满1年以上的，应当按照非政府原因依法进行处置。

4、《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》第一条：

因政府原因造成土地闲置的，必须由政府或政府部门出具书面意见, 并由政府或政府部门主要负责人和责任人签字确认。确实无法确定相关负责人和责任人的，可由政府或政府部门签章确认。对未出具政府或政府部门原因书面意见并签章确认的，不得认定为政府原因造成土地闲置。同时存在两种以上政府原因的，按照不同原因由相应责任单位分别出具意见。

(一)因城乡规划未覆盖、规划调整等原因造成土地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，由规划部门出具意见。但有下列情形之一的，不得认定为政府原因造成土地闲置进行处置。

1.土地使用权人提出调整规划、建筑设计方案等自身原因导致规划部门对其报建申请不予以受理、不予以批准的；

2.土地使用权人取得国有建设用地使用权时已经明确相关规划和建设条件，因土地使用权人提出不符合相关规划和建设条件要求等自身原因造成土地闲置后相关规划才依法调整的；

3.土地使用权人以未经批准的规划调整为依据主张政府原因造成土地闲置的；

4.其他不符合政府原因认定的情形。

(二)因征地补偿不到位导致青苗及地上附着物未完成清表等原因造成土地闲置的，由具体负责实施征地工作的市县政府、区政府、乡镇政府、开发区管委会或者国土资源主管部门出具意见。但有下列情形之一的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。

1.政府已完成征地拆迁、土地补偿安置并具备开发条件，由于土地使用权人未按规定或者约定动工开发等原因，被征地农民、周边农民或他人占用土地进行种植或建设的;

2.政府已完成征地拆迁、土地补偿安置并具备开发条件，土地使用权人自行种植或建设，以征地拆迁不到位、土地补偿安置不到位为由主张政府原因造成土地闲置的;

3.政府已完成征地拆迁、土地补偿安置并具备开发条件，其他不符合政府原因认定的情形。

(三)因国有建设用地使用权有偿使用合同约定的基础设施配套不到位导致土地闲置的，由具体承担基础设施建设的市县相关部门出具意见。但合同中明确约定由土地使用权人自行负责配套基础设施建设或者土地按合同签订现状交付或者合同签订时的法律法规规定对此未明确要求的，土地使用权人以基础设施建设未到位为由，主张是政府或者政府有关部门原因造成土地闲置的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。

(四)因基础设施及其他政府投资项目占用土地使用权人土地导致土地闲置的，由实施基础设施或其他政府投资项目的政府主管部门或者市县国土资源主管部门出具意见。

(五)因未依法实施行政许可导致土地闲置的，由实施该行政许可的相关部门出具意见。但土地使用权人未向相关部门提出相关行政许可申请或相关行政许可申请未达到法定受理条件相关行政部门不予受理的,或者未达到法定许可条件不予以批准的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。

(六)因实施“两个暂停”政策，不予审批规划报建导致土地闲置的，由住建部门出具意见。但实施“两个暂停”政策前已经构成土地闲置的，不得认定为政府原因。

(七)法律法规规定的其他情形。

五、特殊情况的处理

《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》第四条、第六至十二条：

1、关于海岸带陆域200米范围管控和“两个暂停”政策导致土地闲置的处置：

因海岸带陆域200米范围管控政策影响土地开发导致土地闲置的，除经省政府批准确需建设的项目外，海岸带陆域200米范围内的土地原则上不得采取延期开发和调整土地用途的方式进行处置，可依法采取收回土地、土地置换等方式处置。

因“两个暂停”政策影响土地开发导致土地闲置的，国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期可以相应顺延。

2、关于依法应无偿收回土地的报建审批：

　　闲置土地认定文书由市县国土资源主管部门及时抄告市县规划、建设主管部门，市县政府有关部门不得批准上述闲置土地所涉项目报建相关审批手续。

3、关于人民法院依法查封闲置土地的处置：

对人民法院依法查封的闲置土地、属于1998年12月31日前停工的停缓建工程用地，按照《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》，由市县政府决定依法无偿收回土地使用权，作出决定的市县政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。

4、关于个人使用国有建设用地的处置：

对已取得国有土地使用证的个人建房存量国有建设用地，可按照尊重历史和现状、区分轻重缓急的原则，在摸清底数和使用情况的基础上，分类妥善推动盘活利用。

5、关于楼堂馆所建设所涉闲置土地的处置：

　　党政机关、企事业单位、人民团体因国家出台不得新建楼堂馆所等有关规定，导致土地不能开发建设造成土地闲置的，市县政府结合实际情况，可先行收回土地使用权。

6、关于安置留用地的处理：

　　依法供应给被征地农民集体经济组织的国有安置留用地，因被征地农村集体经济组织自身条件限制等原因难以自主开发利用的，暂不作为闲置土地进行处置。但经依法批准已经以作价入股、联营合作、转让、租赁等方式流转的，按规定纳入处置范围。

7、关于农垦及农场土地的处理：

　　已颁发划拨国有土地使用证的，按照《关于推进海南农垦土地资源资产化和资本化的实施方案》等工作部署执行。对已颁发出让国有土地使用证的，按规定纳入处置范围。

8、关于旅游用地、农业观光用地、综合用地等用地的处理：

　　应首先严格依法确定其具体用途，土地用途确定为建设用地的，纳入存量国有建设用地清理处置范围;确定为农用地的，按照农用地进行管理，不纳入存量国有建设用地清理处置范围;一时难以确定具体用途的，暂不纳入存量国有建设用地清理处置范围。对上述土地的用途分类，由市县政府审定。　

六、法律救济途径

1、对《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，行政复议不是行政诉讼的前置必要程序，选择行政复议后，土地使用权人对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉（行政机关不享有此项权利）。

2、行政机关在作出收地决定的同时，通常都会要求土地使用权人限期交回土地证原件、办理土地登记注销手续，并告知逾期不办理的将直接公告注销土地证和土地登记。一般而言，行政机关很少实际执行该项内容，但也有执行的。依据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，土地使用权人可以向行政复议机关或人民法院申请暂缓执行该项内容，避免造成无法挽回的损失。

3、除了土地使用权人外，抵押权人及占有权人也应当享有复议或诉讼的资格。一方面，无偿收地决定直接侵犯了抵押权人及占有权人的合法权益，抵押权人及占有权人依法应当有权申请复议、提起诉讼。另一方面，《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项明确规定，收地决定同时抄送相关土地抵押权人，赋予了抵押权人知情权；2018年2月8日起实施的行政诉讼法司法解释第十三条也规定，行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的的债权人认为行政行为损害其合法权益的，有权提起行政诉讼。因此，从最大限度维护物权人合法权益及监督政府依法行政的角度考虑，抵押权人及占有权人应当享有复议或诉讼的资格（注：有争议）。

4、对于行政机关滥用权利，不作出《收回国有建设用地使用权决定书》，而是以批复或者会议纪要等形式作出收回土地使用权的决定。如果该批复或者会议纪要已经对外公开或者实际实施，例如相关内容已告知土地使用权人，甚至注销土地证、准备重新挂牌出让该土地等，此时应当确认该行为对外发生法律效力，具备复议或诉讼的条件。

5、行政复议和行政诉讼程序对比

项目 行政复议 行政诉讼 申请人（原告） 土地使用权人 土地使用权人 被申请人（被告） 市县人民政府。经市县人民政府批准，由国土部门作出收地决定的，也是以市县人民政府作为被申请人。 作出收地决定的行政机关。经市县人民政府批准，由国土部门作出收地决定的，以国土部门作为被告。 经行政复议的，复议机关作为共同被告。 时效 自收到决定之日起60天。收地决定未告知申请行政复议期限的，自收到决定之日起2年（海南省复议法实施办法）。 自收到决定之日起6个月。收地决定未告知提起行政诉讼期限的，自收到决定之日起1年（2018.2.8新解释）。 审理机关（管辖） 原由海南省人民政府行政复议办公室审理，机构改革后由司法厅审理。     国土部门作为被告，一审由基层法院审理；市县人民政府作为被告，一审由中级人民法院审理。 审理方式   书面审理，集体讨论制。案件受理后，由承办人组织听证后，形成处理意见，经司法厅负责人同意或集体讨论后，作出行政复议决定。   开庭审理，合议制。案件受理后，组成合议庭，开庭审理，合议庭按照少数服从多数的合议意见作出行政判决。 证据审查 《行政复议法》没有明确规定，参照《行政诉讼法》及其司法解释等相关规定。 《行政诉讼法》及其司法解释均有专章规定证据审查的内容。 法律审查 《行政复议法》没有明确规定，行政复议案件审查案件适用的依据。但是，鉴于《行政诉讼法》规定了复议机关作为共同被告的法律制度，实践中，复议机关一般都参照《行政诉讼法》的规定执行，避免将来被撤销。 人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。 人民法院审理行政案件，参照规章。 审理期限   自案件受理之日起60日作出行政复议决定。   自案件受理自日起六个月内作除一审判决，收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。 七、土地闲置防范及应对

1、取得土地使用权后，及时按照合同约定及相关规定动工开发建设，申报各项审批文件以及许可证。根据《海南省人民政府进一步加强土地宏观调控提供土地利用效益的意见》，自2018年1月1日起，出让土地必须是净地，且施行“弹性年期”+“对赌协议”的方式供应土地。对土地使用权人要求更高，土地摘牌前应慎重综合考虑各项因素，以免取得土地后不能按约定完成开发建设义务被政府收回。

2、保留完整有效的投资凭证，证明已完成相应投资。鉴于投资额是认定闲置土地的重要标准，不宜夸大项目投资总额，申报时应慎重。

3、开发建设过程中，遇到任何障碍，例如规划不明确或变更、有关部门不及时审批等等，应及时向相关部门及市县政府反映，请求及时解决消除障碍。

4、在国土部门进行闲置调查时，积极配合，提交相关资料文件，证明不属于闲置土地或者土地闲置系政府原因造成。同时，多方面搜集有利证据，从项目开发建设的政治、经济优势等方面挖掘素材（例如重点项目等），争取市县政府对项目开发建设的支持。

5、收到《收回国有建设用地使用权决定书》后，依法及时申请行政复议或提起行政诉讼，通过法律途径维护自身合法权益。鉴于行政复议是上级政府对下级政府行政行为合法性、合理性审查，考虑的因素通常会多于行政诉讼。故此，申请行政复议时，方面搜集有利证据，从项目开发建设的政治、经济优势等方面挖掘素材（例如重点项目等），争取复议机关对项目开发建设的支持。

6、行政复议和行政诉讼的选择。从时间来看，如果行政复议决定撤销无偿收地决定，则无需进入诉讼程序，对土地使用权人是最优保护；如果行政复议决定维持无偿收地决定，土地使用权人提起行政诉讼，相比于直接起诉，耗费时间更长久。从力量对比来看，经行政复议后在再提起诉讼，复议机关系共同被告，相比于直接起诉作出无偿收地的行政机关，土地权利人力量更弱一些。从级别管辖（地方保护）来看，如果市县人民政府批准后由土地管理部门作出无偿收地决定，则直接起诉土地管理部门由基层法院管辖，二审在市中级法院或省中级法院审理；如果复议机关系共同被告，虽然行政诉讼法规定按作出无偿收地的行政机关确定级别管辖，但是在司法实践中由中级法院管辖该案件，这样可以摆脱市政府地方保护（目前，三亚市是由国土局作出收地决定，其他市县均为政府作决定）。从证据采信来看，行政复议和行政诉讼过程中，政府均不能自行收集证据证明其收地决定的合法性；但是经过行政复议的案件进入诉讼程序后，行政复议机关在行政复议期间收集的证据，可以作为政府收地决定合法的证据，这一点对土地使用权人不利。

后记

  2019年1月28日，海南省六届人大二次会议记者会上，海南省自然资源和规划厅厅长回答了记者提问时表示，受规划调整、生态保护要求和房地产调控政策等影响，海南省存在一定数量存量商品住宅用地不能继续用于住宅开发，这部分存量土地的数量大约3.1万亩，其中2474亩是在开发边界外的商品住宅用地。海南省将研究政策，鼓励和引导存量商品住宅用地转型用于以旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导，符合自贸区（港）发展定位的产业项目；建立健全退出机制，将位于生态保护红线范围内和开发边界外等区域的存量商品住宅用地调出建设用地范围。具体措施有以下五个方面：制定一些优惠政策促进土地用途改变；有序开展土地置换；支持土地转让盘活；依法实施土地收储；妥善处置招商引资项目配套商品住宅用地遗留问题。新一轮土地收储即将拉开序幕，依据现有法律法规及规章的规定，在土地闲置系政府原因即“规划调整、生态保护要求和房地产调控”造成的背景下，政府不得无偿收回土地使用权。（完）