司法行政（法律服务）案例库 法治宣传教育案例

 一、案例基本信息采集

    案例类型： 行政复议案件                                    

供稿（实名，单位+姓名）：海南日新律师事务所  陈文锋、李亚雄

审稿（实名，逐级）：                      

检索主题词：国有建设用地使用权、土地闲置、无偿收回、以案释法、普法案例 

二、案例正文采集

从无偿收回国有建设用地使用权案

看闲置土地处置的程序和规则

【案情简介】

2010年10月20日，海南省人民政府与上海惠普有限公司签订《战略合作及框架协议》，约定双方在海南信息化建设、信息产业发展等领域开展合作，支持科力公司为该项目提供条件和场所并建造配套设施。随后，海南省人民政府成立清水湾国际信息产业园区项目建设领导小组（含清水湾片区和海棠湾片区），统一领导园区项目建设。2011年 12月2日，科力公司下属项目公司三亚惠科实业有限公司（简称惠科公司）与三亚国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得竞买的61亩项目用地，合同约定惠科公司应于2012年6月2日前开工、2014年6月2日前竣工。2012年10月16日，惠科公司申报项目建筑设计方案，2013年2月1日三亚市海棠湾管委会回函要求修改。2013年4月8日，三亚市政府向惠科公司颁发《土地房屋权证》。2013年10月10日，园区建设领导小组成立“推进清水湾国际信息产业园区建设专项工作组”，负责园区治理工作，推进园区建设。2014年8月11日，三亚市国土局向惠科公司发出《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地。同月，惠科公司再次申报设计方案，未获批。2014年9月3日，三亚市国土局召开听证会，听取惠科公司对土地闲置认定及处置的意见。2014年10月17日，三亚市国土局经三亚市人民政府批准，根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项、第十七条的规定，作出三土环资察[2014]482号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回涉案土地使用权。

【调查与处理】

    惠科公司不服三亚市国土局三土环资察[2014]482号《收回国有建设用地使用权决定书》，以三亚市人民政府为被申请人，向海南省人民政府申请行政复议，请求撤销该决定书。海南省人民政府经审查认为，涉案土地闲置尚未超过2年时间，且无偿收回该土地不利用园区整体建设，遂作出行政复议决定，依法撤销三土环资察[2014]482号《收回国有建设用地使用权决定书》。

【法律分析】

1、依据《中华人民共和国土地管理法》及《闲置土地处置办法》的规定，土地闲置调查、认定由国土资源主管部门负责，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，由国土资源主管部门与土地权利人协商解决。不属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，未动工开发满一年的，由国土资源主管部门依法征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，由国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准，无偿收回国有建设用地使用权。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，对于经有权的人民政府批准，由国土资源主管部门以其名义无偿收回土地使用权的，批准机关为行政复议的被申请人。

2、依据《闲置土地处置办法》的规定，闲置土地处置程序包括：闲置土地调查及通知→闲置土地认定及通知→告知土地权利人有申请听证的权利→报经有关批准机关批准→收回国有建设用地使用权决定书及通知。本案，三亚市国土局闲置土地处置程序符合法律规定。

3、依据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条规定，因政府原因造成土地闲置，有确定的起讫时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。本案惠科公司认为，三亚市人民政府迟延颁发土地证以及惠科公司申报设计方案未获批，都属于政府原因造成动工开发迟延。对此，海南省行政复议决定认为，惠科公司第一次申报设计方案未获批期间不应计入土地闲置时间，由此计算涉案土地闲置尚未超过两年，不符合无偿收回土地使用权的规定。

4、通常情况下，闲置土地处置以宗地为基本单位。但是，本案的特殊性在于，涉案土地是“海南清水湾国际信息产业园区”的组成部分，不宜将其与园区整体建设割裂开。为此，海南省行政复议决定认为，三亚市人民政府未充分考虑影响涉案土地及时开发建设的各种因素，不利于园区整体开发建设，处理不当。

【典型意义】

闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。对于闲置土地，国家和各省均出台相关规定予以处置。本案即是海南省处置闲置土地过程中一起典型案例。该案典型意义在于：一是支持政府闲置土地认定。本案惠科公司提出多项事由，认为涉案土地不属于闲置土地，即使属于闲置土地也是由政府原因造成的。对此，行政复议决定坚持认为应当按照《国有建设用地使用权出让合同》认定动工开发时间，进而认定涉案土地属于闲置土地，有力支持了政府部门土地闲置调查和认定工作。二是监督政府依法处置闲置土地。土地闲置的原因往往既有土地权利人自身原因，也有政府原因，《中华人民共和国土地管理法》及《闲置土地处置办法》没有这方面的规定。《海南省闲置土地认定和处置规定》明确规定，政府原因造成土地闲置的时间应当扣除，行政复议决定正是以此为由认定涉案土地闲置尚未超过两年、不符合无偿收回土地使用权的规定，即使涉案土地闲置即将满两年，也坚决依法撤销错误的处置决定，监督政府依法处置闲置土地。三是督促土地权利人及时开发土地。虽然行政复议决定撤销了无偿收回土地使用权的决定，但是根据行政复议决定计算的方法，涉案土地闲置时间即将满两年。为此，土地权利人在行政复议期间，多次与三亚市政府及省政府沟通，按照园区领导小组及专项工作组的意见积极整改，招商引资，加快园区建设，取得了良好的社会和经济效益。